Решение Верховного суда Республики Коми от 14.06.2013 по делу N 3-5/2013 <О признании недействующими абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Минпрома Республики Коми от 17.01.2013 N 8>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 июня 2013 г. по делу № 3-5/2013
Верховный суд Республики Коми в составе председательствующего судьи Юдина А.В.,
при секретаре С.,
рассмотрел в открытом судебном заседании 14 июня 2013 года дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми".
установил:
Приказом Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 утверждено Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Указанным Положением регламентируется порядок организации работы по заключению договоров между Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми и Перевозчиком, претендующим на осуществление авиаперевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми при государственном регулировании тарифов Службой Республики по тарифам.
Согласно пункту 3 Положения о порядке заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми перевозчики, претендующие на осуществление авиаперевозок, представляют в Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми документы, в частности юридические лица, наряду с иными документами - сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия) (абзац 4 подпункта 3.1) и лицензию, выданную претенденту на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия) (абзац 5 подпункта 3.1). Претенденты - индивидуальные предприниматели, предоставляют, наряду с иными документами, также - сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия) (абзац 3 подпункт 3.2) и лицензию, выданную претенденту на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия) (абзац 4 подпункта 3.2).
Подпунктом 1 пункта 4 Положения о порядке заключения договоров предусмотрено, что основаниями для отказа от заключения договора на осуществление авиаперевозок является непредставление документов, установленных пунктом 3 настоящего Положения, либо наличие недостоверных сведений в представленных документах.
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", обосновывая свои требования тем, что предусмотренная указанным Положением процедура заключения договоров с организациями воздушного транспорта регламентирована Министерством не в полном объеме ввиду отсутствия и недостаточной определенности ряда установленных им сроков, условий и оснований совершения тех или иных действий и принятия соответствующего решения, чем создаются необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя. Так, функция Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом является государственной услугой и подлежит регулированию с учетом требований Федерального закона № 210-ФЗ. Указанным законом определены требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственной услуги, в числе которых установлены ограничения права требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, осуществляющих государственные услуги, органов, осуществляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В нарушение норм федерального законодательства, оспариваемым положением Порядка установлена необходимость предоставления заявителем, для заключения договора перевозки, документов, которые имеются в распоряжении органа, участвующего в предоставлении государственной услуги. Помимо изложенного, Положение не содержит в себе сведений об условиях и основаниях для принятия Министерством решения о заключении договора на осуществление авиаперевозок с перевозчиками. При наличии указанных нарушений, прокурор полагает, что Положение содержит в себе коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3, подпункта "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В ходе рассмотрения дела прокурор дополнил и уточнил заявленные требования, просил признать недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми" в части абзацев 4 и 5 подпункта 3.1, абзацев 3 и 4 подпункта 3.2 пункта 3 во взаимосвязи с положениями подпункта 1 пункта 4 Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Представитель Государственного бюджетного учреждения Республики Коми "Центр правового обеспечения" действующий по доверенности в интересах Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми с заявленными требованиями не согласился.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему:
Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации не находятся в ведении Российской Федерации и не отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).
Из приведенных положений федерального законодательства следует, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Формы, в которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены, в связи с чем система отношений между потенциальными перевозчиками населения и органами исполнительной власти субъекта РФ, а также порядок оформления должны устанавливаться нормативными актами субъектов федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Суд не может согласиться с доводами прокурора, что деятельность по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортам в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях является государственной услугой.
Согласно пункта 1 Положения о Министерстве развития промышленности и транспорта Республики Коми, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 22 августа 2012 года № 351, Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми (далее Минпром Республики Коми) является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере нефтяной, газовой, горнорудной, угольной, легкой промышленности, лесопромышленного комплекса, машиностроения, транспорта (за исключением автомобильного) и координирующим деятельность органов исполнительной власти Республики Коми при реализации государственной политики в пределах компетенции Министерства.
Пунктом 3 главы II данного Положения к основным задачам Минпрома Республики Коми отнесена организация транспортного обслуживания населения воздушным, железнодорожным, внутренним водным транспортом в межмуниципальном сообщении.
В целях реализации вышеуказанной задачи к государственной функции Минпрома Республики Коми отнесено заключение договоров с организациями воздушного транспорта на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях Республики Коми (подпунктом 18 пункта 10 главы III Положения о Минпроме Республики Коми).
Таким образом, исходя из анализа указанных выше норм следует, что Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми принято по вопросу, отнесенному к ведению Министерству развития промышленности и транспорта Республики Коми, в пределах предоставленных ему полномочий, в части организации авиационных перевозок.
Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Однако, определение государственной услуги содержится и в иных нормативных правовых актах. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" деятельность по оказанию услуг является одной из разновидностей государственных (муниципальных) функций наряду с нормотворческой, контрольно-надзорной деятельностью и управлением государственным (муниципальным) имуществом.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) услуги (работы) определяются как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.
Из вышеизложенных положений следует, что государственная услуга по своей природе - не что иное, как механизм реализации функций органов государственной власти, в целях которых они созданы или создаются.
Наряду с этим, не все функции органов государственной власти могут быть реализованы как государственная услуга, поскольку понятие "функция" является более широким, нежели понятие "государственная услуга".
Гражданское законодательство устанавливает виды договоров перевозки, права и обязанности сторон по договору перевозки, но непосредственно не содержит норм об организации заключения договоров перевозки пассажиров. Согласно статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не входит в гражданское законодательство, относящееся на основании статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.
Свобода договора является одним из основополагающих принципов регулирования имущественных отношений (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). По общему правилу, содержание договорных условий определяется по усмотрению сторон, кроме случаев, когда оно предписано законом или иным нормативным актом (пункт 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В данном случае, предметом правового регулирования оспариваемого прокурором Положения являются отношения между претендентом (перевозчиком) и органом государственной власти по организации транспортного обслуживания населения в межмуниципальном сообщении воздушным транспортом.
Исходя из предмета правового регулирования Положения, целей его принятия и компетенции Министерства в вопросах организации процесса пассажирских перевозок, перевозок багажа в межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, а также субъектного состава участников данных правоотношений, следует констатировать, что нормы оспариваемого Положения регулируют административно-властные отношения, исключающие равенство сторон в указанном вопросе.
Поскольку данные правоотношения носят характер власти и подчинения, не регулируются гражданским законодательством, и не устанавливают общеобязательные правила, права и обязанности сторон непосредственно договора перевозки, а определяют комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, устанавливая правовые условия, обеспечивающие доступ претендента (перевозчика) на локальный рынок транспортного обслуживания населения Республики Коми, Положение является актом административного законодательства.
Положения статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" устанавливают, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются правомерность предоставления государственных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными.
Кроме того, государственные услуги субъекта Российской Федерации подлежат включению в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ).
В соответствии с частью 1, пунктом 1 части 2 статьи 12 названного Федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом, структура которого, в частности, должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги, который включает наличие исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8 статьи 14 данного Федерального закона).
Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления), при этом данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Анализ указанных норм, применительно к оспариваемому Положению, свидетельствует об отсутствии оснований для отнесения деятельности Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми при заключении договора перевозки к государственной услуге, поскольку заключение таких договоров относится к одной из основных задач деятельности Министерства, которая в реестре государственных услуг Республики Коми не значится, так же как и отсутствует административный регламент ее осуществления. При этом, в возникших правоотношениях Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми выступает в качестве заказчика, а претендент (перевозчик) - в качестве исполнителя.
Кроме того, привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации воздушных перевозок пассажиров и багажа с заключением договоров об их организации по своей природе не является размещением заказа.
Государственными нуждами признаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Однако само публично-правовое образование не имеет потребности в услугах по перевозке. Такую потребность имеют граждане, а органы власти обязаны создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах субъекта.
Договоры об организации воздушных перевозок не имеют своим предметом государственные нужды и не являются государственными контрактами, что исключает применение к ним норм Закона о заказе. Порядок и основания привлечения перевозчиков устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, которые, как указывалось выше, не регулируют гражданско-правовые отношения. Предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд или ином гражданско-правовом договоре.
Учитывая изложенное, принимая во внимание то, что перечень государственных услуг, оказываемых Министерством, приведен в разделе IV Положения о Министерстве развития промышленности и транспорта Республики Коми, организация работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми не может быть признана государственной услугой, осуществляемой Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми.
Само требование по представлению претендентом (перевозчиком) документов, в частности лицензии и сертификата эксплуатанта, по мнению суда, является обоснованным.
Так, в соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации право осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок и прекращается по истечении срока его действия (если не предусмотрено иное), а также в случаях приостановления или аннулирования разрешения (лицензии).
Перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом.
В соответствии со статьей 100 Воздушного кодекса Российской Федерации перевозчиком является эксплуатант, осуществляющий воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов или почты и имеющий лицензию на осуществление подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации вида деятельности в области авиации.
Пунктом 3 статьи 61 Воздушного кодекса РФ эксплуатант - гражданин или юридическое лицо, имеющие воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующие указанное воздушное судно для полетов и имеющие сертификат (свидетельство) эксплуатанта.
Сертификат эксплуатанта воздушного судна - официальный документ, разрешающий осуществление воздушных перевозок и авиационные работы в соответствии с условиями и ограничениями, содержащимися в эксплуатационных спецификациях, являющихся неотъемлемой частью сертификата. Сертификат эксплуатанта предусмотрен Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации (он является основным документом, подтверждающим соответствие авиакомпании требованиям законодательства Российской Федерации, а также международным требованиям). При этом, под эксплуатационными спецификациями понимаются приложения к сертификату эксплуатанта, содержащие основные сведения о разрешенных эксплуатанту условиях эксплуатации воздушных судов и обеспечения полетов.
Согласно пункту 4 раздела 1 Приказа Министерства Транспорта Российской Федерации от 04.02.2003 № 11 "Об утверждении федеральных авиационных правил "Сертификационные требования к физическим лицам, юридическим лицам, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки, процедуры сертификации" эксплуатация гражданских воздушных судов в коммерческих целях гражданином или юридическим лицом, не имеющим действующего сертификата эксплуатанта, не допускается.
Поскольку наличие у претендента (перевозчика) специальной правоспособности, осуществляющего воздушные перевозки, возможно установить только путем проверки наличия действующей лицензии на перевозку пассажиров и багажа воздушным транспортом и сертификата эксплуатанта воздушного судна, то требование у претендента указанных документов не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Кроме того, как указывалось выше, в силу действующего федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам организации транспортного обслуживания населения, и, как следствие, вправе устанавливать перечень необходимых для заключения договоров документов.
При таких обстоятельствах требования прокурора о признании недействующими абзаца 5 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 4 подпункта 3.2 пункта 3 Положения, предусматривающие предоставление претендентами (юридическими лицами, частными предпринимателями) для заключения договора перевозки лицензии, выданной на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия), как противоречащими положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", удовлетворению не подлежат.
В то же время, абзац 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзац 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8, подлежит признанию недействующим, поскольку указанные нормы не соответствуют требованиям формальной определенности.
Согласно указанным пунктам, претенденту, как юридическому лицу, так и частному предпринимателю, необходимо представить в Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия), при этом не ясно, подлежит ли предоставлению сертификат эксплуатанта в виде нотариально заверенной копии или же он подлежит предоставлению в оригинале.
Представление оригинала сертификата эксплуатанта при заключении договора воздушной перевозки является общеправовым требованием в тех случаях, когда это установлено федеральным законодателем, а поскольку законодательство не содержит нормы, обязывающей претендента при предоставлении пакета документов предоставлять оригинал указанного выше сертификата, положения оспариваемых норм противоречат федеральному законодательству. Вменение претенденту такой обязанности является ни чем иным как установление завышенных к лицу требований, предъявляемых для реализации права, что в свою очередь является коррупциогенным фактором, указанным в подпункте а пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
В то же время, подпунктом 1 пункта 4 Положения о порядке заключения договоров основаниями для отказа от заключения договора на осуществление авиаперевозок является непредставление документов, установленных пунктом 3 настоящего Положения, либо наличие недостоверных сведений в представленных документах.
Такое двоякое толкование абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3, во взаимосвязи с подпунктом 1 пункта 4 Положения приводит к неопределенности в вопросе оснований к отказу в заключении договора, или же таким основанием является непредставление претендентом оригинала сертификата эксплуатанта, или же непредставление его нотариальной заверенной копии.
Таким образом, указанное обстоятельство вносит неясность в организационный механизм реализации заключения договоров на осуществление перевозок и багажа воздушным транспортом, не исключая тем самым возможность отказа в заключении такого договора по усмотрению Министерства или его должностного лица.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность к коррупциогенному фактору.
Анализ указанных норм показывает, что неопределенность рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Поскольку неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), суд полагает подлежащим удовлетворению заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Наряду с этим, суд не может признать обоснованными требования прокурора о признании недействующим подпункта 1 пункта 4 оспариваемого Положения, поскольку признание недействующими абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 Положения, не влечет безусловного прекращения действия данного подпункта, так как содержит основания для отказа в заключении договора с претендентом при не предоставлении им (либо наличие недостоверных сведений в представленных документах) также и иных документов, предусмотренных пунктом 3 Положения.
Непосредственно пункт 4 Положения, утвержденного Приказом № 8 от 17.01.2013, содержит достаточные условия и исчерпывающие основания для принятия решения Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми о заключении договора, в частности: сроки рассмотрения представленных документов и решения вопроса о заключении или отказе от заключения договора на осуществление авиаперевозок; исчерпывающие основания для отказа в заключении договора; порядок и сроки уведомления претенденту в случае отказа в заключении договора.
При таких обстоятельствах, требования заместителя Северо-Западного транспортного прокурора подлежат удовлетворению в части.
В соответствии с положениями ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятом судом решении о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзац 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзац 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8.
В удовлетворении требований заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 5 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 4 подпункта 3.2 пункта 3, подпункта 1 пункта 4 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 - отказать.
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы или представления через Верховный суд Республики Коми.
Мотивированное решение изготовлено 28 июня 2013.
Председательствующий
А.В.ЮДИН
------------------------------------------------------------------
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 июня 2013 г. по делу № 3-5/2013
Верховный суд Республики Коми в составе председательствующего судьи Юдина А.В.,
при секретаре С.,
рассмотрел в открытом судебном заседании 14 июня 2013 года дело по заявлению заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми".
установил:
Приказом Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 утверждено Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Указанным Положением регламентируется порядок организации работы по заключению договоров между Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми и Перевозчиком, претендующим на осуществление авиаперевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми при государственном регулировании тарифов Службой Республики по тарифам.
Согласно пункту 3 Положения о порядке заключения договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми перевозчики, претендующие на осуществление авиаперевозок, представляют в Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми документы, в частности юридические лица, наряду с иными документами - сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия) (абзац 4 подпункта 3.1) и лицензию, выданную претенденту на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия) (абзац 5 подпункта 3.1). Претенденты - индивидуальные предприниматели, предоставляют, наряду с иными документами, также - сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия) (абзац 3 подпункт 3.2) и лицензию, выданную претенденту на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия) (абзац 4 подпункта 3.2).
Подпунктом 1 пункта 4 Положения о порядке заключения договоров предусмотрено, что основаниями для отказа от заключения договора на осуществление авиаперевозок является непредставление документов, установленных пунктом 3 настоящего Положения, либо наличие недостоверных сведений в представленных документах.
Заместитель Северо-Западного транспортного прокурора обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", обосновывая свои требования тем, что предусмотренная указанным Положением процедура заключения договоров с организациями воздушного транспорта регламентирована Министерством не в полном объеме ввиду отсутствия и недостаточной определенности ряда установленных им сроков, условий и оснований совершения тех или иных действий и принятия соответствующего решения, чем создаются необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя. Так, функция Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом является государственной услугой и подлежит регулированию с учетом требований Федерального закона № 210-ФЗ. Указанным законом определены требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственной услуги, в числе которых установлены ограничения права требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, осуществляющих государственные услуги, органов, осуществляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В нарушение норм федерального законодательства, оспариваемым положением Порядка установлена необходимость предоставления заявителем, для заключения договора перевозки, документов, которые имеются в распоряжении органа, участвующего в предоставлении государственной услуги. Помимо изложенного, Положение не содержит в себе сведений об условиях и основаниях для принятия Министерством решения о заключении договора на осуществление авиаперевозок с перевозчиками. При наличии указанных нарушений, прокурор полагает, что Положение содержит в себе коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3, подпункта "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В ходе рассмотрения дела прокурор дополнил и уточнил заявленные требования, просил признать недействующим приказ Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми от 17.01.2013 № 8 "О порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми" в части абзацев 4 и 5 подпункта 3.1, абзацев 3 и 4 подпункта 3.2 пункта 3 во взаимосвязи с положениями подпункта 1 пункта 4 Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Представитель Государственного бюджетного учреждения Республики Коми "Центр правового обеспечения" действующий по доверенности в интересах Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми с заявленными требованиями не согласился.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему:
Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации согласно статьям 71 и 72 Конституции Российской Федерации не находятся в ведении Российской Федерации и не отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).
Из приведенных положений федерального законодательства следует, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы функционирования федерального транспорта и путей сообщения, организация же транспортного обслуживания населения в пригородном, межмуниципальном сообщении относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Формы, в которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения, законодателем не определены, в связи с чем система отношений между потенциальными перевозчиками населения и органами исполнительной власти субъекта РФ, а также порядок оформления должны устанавливаться нормативными актами субъектов федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Суд не может согласиться с доводами прокурора, что деятельность по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортам в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях является государственной услугой.
Согласно пункта 1 Положения о Министерстве развития промышленности и транспорта Республики Коми, утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 22 августа 2012 года № 351, Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми (далее Минпром Республики Коми) является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере нефтяной, газовой, горнорудной, угольной, легкой промышленности, лесопромышленного комплекса, машиностроения, транспорта (за исключением автомобильного) и координирующим деятельность органов исполнительной власти Республики Коми при реализации государственной политики в пределах компетенции Министерства.
Пунктом 3 главы II данного Положения к основным задачам Минпрома Республики Коми отнесена организация транспортного обслуживания населения воздушным, железнодорожным, внутренним водным транспортом в межмуниципальном сообщении.
В целях реализации вышеуказанной задачи к государственной функции Минпрома Республики Коми отнесено заключение договоров с организациями воздушного транспорта на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях Республики Коми (подпунктом 18 пункта 10 главы III Положения о Минпроме Республики Коми).
Таким образом, исходя из анализа указанных выше норм следует, что Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми принято по вопросу, отнесенному к ведению Министерству развития промышленности и транспорта Республики Коми, в пределах предоставленных ему полномочий, в части организации авиационных перевозок.
Правоотношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Однако, определение государственной услуги содержится и в иных нормативных правовых актах. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" деятельность по оказанию услуг является одной из разновидностей государственных (муниципальных) функций наряду с нормотворческой, контрольно-надзорной деятельностью и управлением государственным (муниципальным) имуществом.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) услуги (работы) определяются как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами.
Из вышеизложенных положений следует, что государственная услуга по своей природе - не что иное, как механизм реализации функций органов государственной власти, в целях которых они созданы или создаются.
Наряду с этим, не все функции органов государственной власти могут быть реализованы как государственная услуга, поскольку понятие "функция" является более широким, нежели понятие "государственная услуга".
Гражданское законодательство устанавливает виды договоров перевозки, права и обязанности сторон по договору перевозки, но непосредственно не содержит норм об организации заключения договоров перевозки пассажиров. Согласно статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не входит в гражданское законодательство, относящееся на основании статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации.
Свобода договора является одним из основополагающих принципов регулирования имущественных отношений (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). По общему правилу, содержание договорных условий определяется по усмотрению сторон, кроме случаев, когда оно предписано законом или иным нормативным актом (пункт 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В данном случае, предметом правового регулирования оспариваемого прокурором Положения являются отношения между претендентом (перевозчиком) и органом государственной власти по организации транспортного обслуживания населения в межмуниципальном сообщении воздушным транспортом.
Исходя из предмета правового регулирования Положения, целей его принятия и компетенции Министерства в вопросах организации процесса пассажирских перевозок, перевозок багажа в межмуниципальном сообщении на территории Республики Коми, а также субъектного состава участников данных правоотношений, следует констатировать, что нормы оспариваемого Положения регулируют административно-властные отношения, исключающие равенство сторон в указанном вопросе.
Поскольку данные правоотношения носят характер власти и подчинения, не регулируются гражданским законодательством, и не устанавливают общеобязательные правила, права и обязанности сторон непосредственно договора перевозки, а определяют комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, устанавливая правовые условия, обеспечивающие доступ претендента (перевозчика) на локальный рынок транспортного обслуживания населения Республики Коми, Положение является актом административного законодательства.
Положения статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" устанавливают, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Основными принципами предоставления государственных и муниципальных услуг являются правомерность предоставления государственных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными.
Кроме того, государственные услуги субъекта Российской Федерации подлежат включению в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ).
В соответствии с частью 1, пунктом 1 части 2 статьи 12 названного Федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется в соответствии с административным регламентом, структура которого, в частности, должна содержать раздел, устанавливающий стандарт предоставления этой услуги, который включает наличие исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8 статьи 14 данного Федерального закона).
Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления), при этом данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Анализ указанных норм, применительно к оспариваемому Положению, свидетельствует об отсутствии оснований для отнесения деятельности Министерства развития промышленности и транспорта Республики Коми при заключении договора перевозки к государственной услуге, поскольку заключение таких договоров относится к одной из основных задач деятельности Министерства, которая в реестре государственных услуг Республики Коми не значится, так же как и отсутствует административный регламент ее осуществления. При этом, в возникших правоотношениях Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми выступает в качестве заказчика, а претендент (перевозчик) - в качестве исполнителя.
Кроме того, привлечение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации воздушных перевозок пассажиров и багажа с заключением договоров об их организации по своей природе не является размещением заказа.
Государственными нуждами признаются обеспечиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Однако само публично-правовое образование не имеет потребности в услугах по перевозке. Такую потребность имеют граждане, а органы власти обязаны создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах субъекта.
Договоры об организации воздушных перевозок не имеют своим предметом государственные нужды и не являются государственными контрактами, что исключает применение к ним норм Закона о заказе. Порядок и основания привлечения перевозчиков устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, которые, как указывалось выше, не регулируют гражданско-правовые отношения. Предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд или ином гражданско-правовом договоре.
Учитывая изложенное, принимая во внимание то, что перечень государственных услуг, оказываемых Министерством, приведен в разделе IV Положения о Министерстве развития промышленности и транспорта Республики Коми, организация работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми не может быть признана государственной услугой, осуществляемой Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми.
Само требование по представлению претендентом (перевозчиком) документов, в частности лицензии и сертификата эксплуатанта, по мнению суда, является обоснованным.
Так, в соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации право осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение специального разрешения (лицензии), возникает с момента получения разрешения (лицензии) или в указанный в нем срок и прекращается по истечении срока его действия (если не предусмотрено иное), а также в случаях приостановления или аннулирования разрешения (лицензии).
Перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом.
В соответствии со статьей 100 Воздушного кодекса Российской Федерации перевозчиком является эксплуатант, осуществляющий воздушные перевозки пассажиров, багажа, грузов или почты и имеющий лицензию на осуществление подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации вида деятельности в области авиации.
Пунктом 3 статьи 61 Воздушного кодекса РФ эксплуатант - гражданин или юридическое лицо, имеющие воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующие указанное воздушное судно для полетов и имеющие сертификат (свидетельство) эксплуатанта.
Сертификат эксплуатанта воздушного судна - официальный документ, разрешающий осуществление воздушных перевозок и авиационные работы в соответствии с условиями и ограничениями, содержащимися в эксплуатационных спецификациях, являющихся неотъемлемой частью сертификата. Сертификат эксплуатанта предусмотрен Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации (он является основным документом, подтверждающим соответствие авиакомпании требованиям законодательства Российской Федерации, а также международным требованиям). При этом, под эксплуатационными спецификациями понимаются приложения к сертификату эксплуатанта, содержащие основные сведения о разрешенных эксплуатанту условиях эксплуатации воздушных судов и обеспечения полетов.
Согласно пункту 4 раздела 1 Приказа Министерства Транспорта Российской Федерации от 04.02.2003 № 11 "Об утверждении федеральных авиационных правил "Сертификационные требования к физическим лицам, юридическим лицам, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки, процедуры сертификации" эксплуатация гражданских воздушных судов в коммерческих целях гражданином или юридическим лицом, не имеющим действующего сертификата эксплуатанта, не допускается.
Поскольку наличие у претендента (перевозчика) специальной правоспособности, осуществляющего воздушные перевозки, возможно установить только путем проверки наличия действующей лицензии на перевозку пассажиров и багажа воздушным транспортом и сертификата эксплуатанта воздушного судна, то требование у претендента указанных документов не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Кроме того, как указывалось выше, в силу действующего федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам организации транспортного обслуживания населения, и, как следствие, вправе устанавливать перечень необходимых для заключения договоров документов.
При таких обстоятельствах требования прокурора о признании недействующими абзаца 5 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 4 подпункта 3.2 пункта 3 Положения, предусматривающие предоставление претендентами (юридическими лицами, частными предпринимателями) для заключения договора перевозки лицензии, выданной на пассажирские перевозки воздушным транспортом (нотариально заверенная копия), как противоречащими положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", удовлетворению не подлежат.
В то же время, абзац 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзац 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8, подлежит признанию недействующим, поскольку указанные нормы не соответствуют требованиям формальной определенности.
Согласно указанным пунктам, претенденту, как юридическому лицу, так и частному предпринимателю, необходимо представить в Министерство развития промышленности и транспорта Республики Коми сертификат эксплуатанта с приложением копий эксплуатационных спецификаций (нотариально заверенная копия), при этом не ясно, подлежит ли предоставлению сертификат эксплуатанта в виде нотариально заверенной копии или же он подлежит предоставлению в оригинале.
Представление оригинала сертификата эксплуатанта при заключении договора воздушной перевозки является общеправовым требованием в тех случаях, когда это установлено федеральным законодателем, а поскольку законодательство не содержит нормы, обязывающей претендента при предоставлении пакета документов предоставлять оригинал указанного выше сертификата, положения оспариваемых норм противоречат федеральному законодательству. Вменение претенденту такой обязанности является ни чем иным как установление завышенных к лицу требований, предъявляемых для реализации права, что в свою очередь является коррупциогенным фактором, указанным в подпункте а пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
В то же время, подпунктом 1 пункта 4 Положения о порядке заключения договоров основаниями для отказа от заключения договора на осуществление авиаперевозок является непредставление документов, установленных пунктом 3 настоящего Положения, либо наличие недостоверных сведений в представленных документах.
Такое двоякое толкование абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3, во взаимосвязи с подпунктом 1 пункта 4 Положения приводит к неопределенности в вопросе оснований к отказу в заключении договора, или же таким основанием является непредставление претендентом оригинала сертификата эксплуатанта, или же непредставление его нотариальной заверенной копии.
Таким образом, указанное обстоятельство вносит неясность в организационный механизм реализации заключения договоров на осуществление перевозок и багажа воздушным транспортом, не исключая тем самым возможность отказа в заключении такого договора по усмотрению Министерства или его должностного лица.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность к коррупциогенному фактору.
Анализ указанных норм показывает, что неопределенность рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Поскольку неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), суд полагает подлежащим удовлетворению заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующим абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 Положение о Порядке организации работы по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми.
Наряду с этим, суд не может признать обоснованными требования прокурора о признании недействующим подпункта 1 пункта 4 оспариваемого Положения, поскольку признание недействующими абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 Положения, не влечет безусловного прекращения действия данного подпункта, так как содержит основания для отказа в заключении договора с претендентом при не предоставлении им (либо наличие недостоверных сведений в представленных документах) также и иных документов, предусмотренных пунктом 3 Положения.
Непосредственно пункт 4 Положения, утвержденного Приказом № 8 от 17.01.2013, содержит достаточные условия и исчерпывающие основания для принятия решения Министерством развития промышленности и транспорта Республики Коми о заключении договора, в частности: сроки рассмотрения представленных документов и решения вопроса о заключении или отказе от заключения договора на осуществление авиаперевозок; исчерпывающие основания для отказа в заключении договора; порядок и сроки уведомления претенденту в случае отказа в заключении договора.
При таких обстоятельствах, требования заместителя Северо-Западного транспортного прокурора подлежат удовлетворению в части.
В соответствии с положениями ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятом судом решении о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление заместителя Северо-Западного транспортного прокурора удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзац 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзац 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8.
В удовлетворении требований заместителя Северо-Западного транспортного прокурора о признании недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 5 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 4 подпункта 3.2 пункта 3, подпункта 1 пункта 4 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 - отказать.
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 4 подпункта 3.1 пункта 3, абзаца 3 подпункта 3.2 пункта 3 "Положения о порядке организации работ по заключению договоров на осуществление перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в Республике Коми", утвержденного Приказом Министерства промышленности и транспорта Республики Коми от 17 января 2013 года № 8 подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы или представления через Верховный суд Республики Коми.
Мотивированное решение изготовлено 28 июня 2013.
Председательствующий
А.В.ЮДИН
------------------------------------------------------------------