Решение Верховного суда Республики Коми от 12.07.2013 по делу N 3-11/2013 <О признании недействующими части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов "часть 1", части 5 статьи 8>
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 июля 2013 г. по делу № 3-11/2013
Верховный суд Республики Коми
в составе председательствующего судьи Юдина А.В.,
при секретаре Красавцевой Т.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 12 июля 2013 дело по заявлению и.о. прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов "частях 1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов "частями 5", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов "частями 5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов "частью 5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов "частями 5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ",
установил:
И.о. прокурора Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов "частях 1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов "частями 5", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов "частями 5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов "частью 5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов "частями 5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ". В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемыми нормами предусмотрена административная ответственность за несоблюдение порядка организации или проведения публичных мероприятий и за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, а также ответственность за нарушение установленных дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима на территории Республики Коми. Однако, установление административной ответственности за указанные выше нарушения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации. Кроме того, такая ответственность регламентирована федеральными нормативными правовыми актами, в том числе и нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения. Противоречие указанных норм также является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, которое может повлечь злоупотребление как со стороны органов государственной власти Республики Коми, государственного контроля, так и со стороны организаторов публичных мероприятий, субъектов правоотношений в сфере пожарной безопасности.
В судебном заседании прокурор Васильева М.С. поддержала заявленные требования.
Представитель Главы Республики Коми Четверикова Л.В. с заявленными требованиями не согласилась.
Представитель Государственного Совета Республики Коми Истомина Е.А. просила в удовлетворении заявленных требований отказать.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему:
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и, в этой связи, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Частью 1 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования).
Часть 4 указанной статьи предусматривает ответственность за действия, указанные в частях 1 - 3-1 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года со дня окончания исполнения наложенного за их совершение административного наказания.
------------------------------------------------------------------
Определением Верховного суда Республики Коми от 02.08.2013 в данном решении исправлена опечатка: слова "части 1, 4 статьи 5" заменены словами "части 1, 4 статьи 4".
------------------------------------------------------------------
Анализ положений части 1, 4 статьи 5, части 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30 декабря 2013 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) позволяет сделать вывод, что указанные нормы содержат бланкетные нормы, в которых имеется отсылка к иным нормативным правовым актам: республиканским и муниципальным нормативным правовым актам, устанавливающим порядок организации и проведения массовых мероприятий, дополнительные требования пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
В то же время, статья 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяя понятие "административного правонарушения", прямо указывает на то, что объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации административную ответственность.
Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального законодательства, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органа исполнительной власти субъекта (органов местного самоуправления) должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
Так, как следует из положений части 1 статьи 4 Закона административная ответственность установлена за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования). Часть 4 указанной статьи предусматривает административную ответственность при квалифицирующем признаке, совершение тех же действий, повторно в течение года.
Однако, само по себе право граждан Российской Федерации на проведение мирных массовых мероприятий в силу прямых указаний статьи 31 и 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность как за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 20.2 КоАП РФ), так и за организацию не являющегося публичным мероприятием массового пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (статья 20.2.2 КоАП РФ).
Таким образом, за несоблюдение порядка организации или проведения публичного мероприятия и за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, административная ответственность установлена федеральным законодательством.
Возражая против заявленных требований, представитель Государственного Совета Республики Коми указал, что нормами республиканского закона установлена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования), что не охватывается диспозициями статей 20.2, 20.2.2 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности.
Между тем, термин "массовые публичные мероприятия", используемый в статье 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012), в силу неопределенности своего содержания, необходимой конкретизации (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования) не содержит.
Кроме того, как указывалось выше, по своей юридической конструкции оспариваемые нормы являются отсылочными, но в отличие от бланкетных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, они не содержат указание на нарушение каких-либо конкретно требований, предусмотренных нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления по порядку организации массовых мероприятий (и каких массовых мероприятий) влечет административную ответственность.
Положения норм части 1, 4 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) содержат ссылку, как следует из буквального толкования норм, ко всем республиканским и муниципальным нормативным правовым актам Республики Коми, регулирующим порядок организации и проведения массовых мероприятий, то есть оспариваемые нормы предоставляют простор для административного усмотрения и установления административной ответственности по основаниям, предусмотренными республиканскими и муниципальными нормативными правовыми актами, а не законом.
Таким образом, оспариваемые нормы не соответствуют требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность, к коррупциогенному фактору.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Частью 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) предусмотрена ответственность за нарушение установленных дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима на территории Республики Коми, если это правонарушение не подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
На федеральном уровне административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена статьями 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
В соответствии со статьей 30 Федерального закона № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Нормы об обязанности соблюдения требований пожарной безопасности для граждан и организаций непосредственно закреплены в абзаце втором части второй статьи 34 и абзаце втором статьи 37 Федерального закона "О пожарной безопасности".
В соответствии со статьей 38 Федерального закона "О пожарной безопасности" за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности должностные лица, граждане могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Статьей 39 указанного закона установлено, что основания и порядок привлечения руководителей организаций к административной ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Анализ указанных норм свидетельствует, что обязанность соблюдения гражданами, организациями требований пожарной безопасности предполагает также обязанность соблюдения дополнительных требований пожарной безопасности в условиях повышенной пожарной опасности.
Таким образом, поскольку обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности (в том числе и дополнительных) установлена Федеральным законом № 69-ФЗ, контроль за их исполнением относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности, соответственно административная ответственность за нарушение законодательства в области пожарной безопасности устанавливается законодательством Российской Федерации.
Как указывалось выше, нарушение дополнительных требований пожарной безопасности, установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышенной пожарной опасности, по мнению суда, влечет ответственность в соответствии с частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анализ вышеприведенных положений законодательства свидетельствует, что установление административной ответственности за нарушение установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, и, как следствие, законодатель Республики Коми не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.
Кроме того, как и части 1, 4 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми", так и часть 5 статьи 8(1) настоящего закона не содержат указания на конкретные нарушения дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, что не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, которая вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.
При изложенных выше обстоятельствах, требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству положений части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30.12.2003 г. № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ" являются обоснованными и подлежат удовлетворению, вследствие чего данные нормы подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Учитывая, что часть 1 и пункт 1 части 2 статьи 15(1) определяют органы исполнительной власти Республики Коми и их должностных лиц, в компетенции которых находится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 5 статьи 8(1); пункты 10 и 14 части 1 статьи 16 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ", логически связаны с частью 5 статьи 8(1), суд полагает их также подлежащими признанию недействующими с момента вступления в силу настоящего решения.
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ" подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление и.о. прокурора Республики Коми удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу: часть 1 статьи 4, часть 4 статьи 4 в части слов часть "1", часть 5 статьи 8(1), часть 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункт 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункт 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункт 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ".
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ") подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
На решение может быть подана апелляционная жалобы или принесено апелляционное представление в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы или представления через Верховный суд Республики Коми.
Мотивированное решение изготовлено 19 июля 2013 года.
Председательствующий
А.В.ЮДИН
------------------------------------------------------------------
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 июля 2013 г. по делу № 3-11/2013
Верховный суд Республики Коми
в составе председательствующего судьи Юдина А.В.,
при секретаре Красавцевой Т.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 12 июля 2013 дело по заявлению и.о. прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов "частях 1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов "частями 5", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов "частями 5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов "частью 5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов "частями 5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ",
установил:
И.о. прокурора Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов "частях 1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов "частями 5", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов "частями 5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов "частью 5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов "частями 5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ". В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемыми нормами предусмотрена административная ответственность за несоблюдение порядка организации или проведения публичных мероприятий и за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, а также ответственность за нарушение установленных дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима на территории Республики Коми. Однако, установление административной ответственности за указанные выше нарушения не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации. Кроме того, такая ответственность регламентирована федеральными нормативными правовыми актами, в том числе и нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения. Противоречие указанных норм также является коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, которое может повлечь злоупотребление как со стороны органов государственной власти Республики Коми, государственного контроля, так и со стороны организаторов публичных мероприятий, субъектов правоотношений в сфере пожарной безопасности.
В судебном заседании прокурор Васильева М.С. поддержала заявленные требования.
Представитель Главы Республики Коми Четверикова Л.В. с заявленными требованиями не согласилась.
Представитель Государственного Совета Республики Коми Истомина Е.А. просила в удовлетворении заявленных требований отказать.
Выслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему:
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 1.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.
К полномочиям Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подпунктом 3 пункта 1 статьи 1.3 Кодекса отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании ст. 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов юрисдикционных отношений и, в этой связи, предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по установлению административной ответственности, поставил их в прямую зависимость не только от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в целом от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.
Частью 1 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования).
Часть 4 указанной статьи предусматривает ответственность за действия, указанные в частях 1 - 3-1 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года со дня окончания исполнения наложенного за их совершение административного наказания.
------------------------------------------------------------------
Определением Верховного суда Республики Коми от 02.08.2013 в данном решении исправлена опечатка: слова "части 1, 4 статьи 5" заменены словами "части 1, 4 статьи 4".
------------------------------------------------------------------
Анализ положений части 1, 4 статьи 5, части 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30 декабря 2013 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) позволяет сделать вывод, что указанные нормы содержат бланкетные нормы, в которых имеется отсылка к иным нормативным правовым актам: республиканским и муниципальным нормативным правовым актам, устанавливающим порядок организации и проведения массовых мероприятий, дополнительные требования пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
В то же время, статья 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяя понятие "административного правонарушения", прямо указывает на то, что объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации административную ответственность.
Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального законодательства, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органа исполнительной власти субъекта (органов местного самоуправления) должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
Так, как следует из положений части 1 статьи 4 Закона административная ответственность установлена за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования). Часть 4 указанной статьи предусматривает административную ответственность при квалифицирующем признаке, совершение тех же действий, повторно в течение года.
Однако, само по себе право граждан Российской Федерации на проведение мирных массовых мероприятий в силу прямых указаний статьи 31 и 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность как за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 20.2 КоАП РФ), так и за организацию не являющегося публичным мероприятием массового пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (статья 20.2.2 КоАП РФ).
Таким образом, за несоблюдение порядка организации или проведения публичного мероприятия и за организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка, административная ответственность установлена федеральным законодательством.
Возражая против заявленных требований, представитель Государственного Совета Республики Коми указал, что нормами республиканского закона установлена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления порядка организации и (или) проведения массовых публичных мероприятий на улицах, площадях, стадионах, открытых концертных площадках, в парках и скверах, в иных общественных местах (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования), что не охватывается диспозициями статей 20.2, 20.2.2 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности.
Между тем, термин "массовые публичные мероприятия", используемый в статье 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012), в силу неопределенности своего содержания, необходимой конкретизации (за исключением собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования) не содержит.
Кроме того, как указывалось выше, по своей юридической конструкции оспариваемые нормы являются отсылочными, но в отличие от бланкетных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, они не содержат указание на нарушение каких-либо конкретно требований, предусмотренных нормативными правовыми актами органов государственной власти Республики Коми и органов местного самоуправления по порядку организации массовых мероприятий (и каких массовых мероприятий) влечет административную ответственность.
Положения норм части 1, 4 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) содержат ссылку, как следует из буквального толкования норм, ко всем республиканским и муниципальным нормативным правовым актам Республики Коми, регулирующим порядок организации и проведения массовых мероприятий, то есть оспариваемые нормы предоставляют простор для административного усмотрения и установления административной ответственности по основаниям, предусмотренными республиканскими и муниципальными нормативными правовыми актами, а не законом.
Таким образом, оспариваемые нормы не соответствуют требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (пункты "а", "в", "г", "ж" части 3, пункт "в" части 4), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгшихся в компетенцию органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; юридико-лингвистическую неопределенность, к коррупциогенному фактору.
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Частью 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми № 58-РЗ от 03.07.2012) предусмотрена ответственность за нарушение установленных дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима на территории Республики Коми, если это правонарушение не подпадает под признаки административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
На федеральном уровне административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена статьями 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима.
В соответствии со статьей 30 Федерального закона № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях может устанавливаться особый противопожарный режим.
На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).
Нормы об обязанности соблюдения требований пожарной безопасности для граждан и организаций непосредственно закреплены в абзаце втором части второй статьи 34 и абзаце втором статьи 37 Федерального закона "О пожарной безопасности".
В соответствии со статьей 38 Федерального закона "О пожарной безопасности" за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности должностные лица, граждане могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Статьей 39 указанного закона установлено, что основания и порядок привлечения руководителей организаций к административной ответственности за правонарушения в области пожарной безопасности устанавливаются законодательством Российской Федерации.
Анализ указанных норм свидетельствует, что обязанность соблюдения гражданами, организациями требований пожарной безопасности предполагает также обязанность соблюдения дополнительных требований пожарной безопасности в условиях повышенной пожарной опасности.
Таким образом, поскольку обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности (в том числе и дополнительных) установлена Федеральным законом № 69-ФЗ, контроль за их исполнением относится к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности, соответственно административная ответственность за нарушение законодательства в области пожарной безопасности устанавливается законодательством Российской Федерации.
Как указывалось выше, нарушение дополнительных требований пожарной безопасности, установленных органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышенной пожарной опасности, по мнению суда, влечет ответственность в соответствии с частью 2 статьи 20.4 и частью 3 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анализ вышеприведенных положений законодательства свидетельствует, что установление административной ответственности за нарушение установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, и, как следствие, законодатель Республики Коми не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.
Кроме того, как и части 1, 4 статьи 4 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми", так и часть 5 статьи 8(1) настоящего закона не содержат указания на конкретные нарушения дополнительных требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, что не отвечает общеправовому критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, которая вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.
При изложенных выше обстоятельствах, требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству положений части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 30.12.2003 г. № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ" являются обоснованными и подлежат удовлетворению, вследствие чего данные нормы подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Учитывая, что часть 1 и пункт 1 части 2 статьи 15(1) определяют органы исполнительной власти Республики Коми и их должностных лиц, в компетенции которых находится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 5 статьи 8(1); пункты 10 и 14 части 1 статьи 16 в части определения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 5 статьи 8(1) Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республик Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ", логически связаны с частью 5 статьи 8(1), суд полагает их также подлежащими признанию недействующими с момента вступления в силу настоящего решения.
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ" подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление и.о. прокурора Республики Коми удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу: часть 1 статьи 4, часть 4 статьи 4 в части слов часть "1", часть 5 статьи 8(1), часть 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункт 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункт 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункт 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ".
Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу части 1 статьи 4, части 4 статьи 4 в части слов часть "1", части 5 статьи 8(1), части 1 статьи 15(1) в части слов часть "5 статьи 8(1)", пункта 1 части 2 статьи 15(1) в части слов частью "5 статьи 8(1)", пункта 10 части 1 статьи 16 в части слов часть "5 статьи 8(1), пункта 14 части 1 статьи 16 в части слов частью "5" Закона Республики Коми от 13.12.2003 № 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 03.07.2012 № 58-РЗ") подлежит опубликованию в газете "Республика", на официальном Интернет-портале Республики Коми http://www.rkomi.ru.
На решение может быть подана апелляционная жалобы или принесено апелляционное представление в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы или представления через Верховный суд Республики Коми.
Мотивированное решение изготовлено 19 июля 2013 года.
Председательствующий
А.В.ЮДИН
------------------------------------------------------------------